LIBERA PRESTAZIONE DEI SERVIZI

Introduzione

La libera prestazione transfrontaliera dei servizi risulta già a priori più difficile, perché essi dipendono spesso dalla preparazione del prestatore e non è possibile controllare il servizio prima della sua esecuzione. Per le merci il più delle volte basta un controllo del prodotto per verificare se rispetta i requisiti di sicurezza. Si saprà se il servizio è adeguato soltanto dopo che è stato prestato, ma soprattutto in alcuni settori, come ad esempio quello sanitario, è particolarmente importante garantire a priori ai cittadini la qualità del servizio di cui saranno fruitori. Gli Stati possono chiedere differenti qualifiche per accedere o esercitare un’attività di servizio con l’obiettivo di tutelare i cittadini.
Se uno Stato ritiene che un determinato servizio sia particolarmente importante per i cittadini lo tutelerà in maniera maggiore, imponendo più stringenti requisiti e controlli a chi intenda prestare il servizio. È naturale che in un altro Stato tale esigenza possa essere inferiore e dunque i requisiti e controlli imposti saranno minori se non inesistenti. Fino a quando ci sarà un’eccessiva disparità tra le normative dei vari Stati non si riuscirà a liberalizzare completamente il mercato dei servizi. Bisogna tener conto tuttavia del fatto che sovente l’armonizzazione delle normative è difficile perché c’è un’eccessiva disparità tra gli Stati, ed i medesimi mostrano resistenze a modificare la loro legislazione. L’armonizzazione però riguarda solo alcuni aspetti di alcune materie ed essendo il risultato di un compromesso tra gli Stati, difficilmente consente di pervenire alla decisione migliore. Gli Stati inoltre possono comportarsi in modo opportunistico, cioè interpretare in modo distorto le direttive o addirittura non recepirle.
Gli Stati membri adottano spesso misure protezionistiche volte a tutelare la loro economia nazionale e temono che l’arrivo di soggetti provenienti da altri Stati dell’Unione sia dannoso per le loro imprese. I cittadini sono poco informati sui servizi transfrontalieri che potrebbero ricevere e giudicano i prestatori d’altri Stati membri con diffidenza. Il risultato è che non attualmente non c’è ancora una piena realizzazione del mercato interno dei servizi.
La Commissione europea ha dunque proposto una direttiva sui servizi, la cosiddetta “direttiva Bolkestein”, per agevolare la prestazione transfrontaliera di servizi. L’idea che sta alla base della proposta di direttiva è quella di permettere al prestatore di servizi stabilito in uno Stato dell’Unione europea di svolgere la sua attività in un altro Stato membro come se si trovasse nel suo Paese originario. Lo strumento adottato dalla Commissione ha carattere orizzontale, si rivolge in via generale a tutti i servizi e non solo ad alcuni settori, dunque il suo effetto di liberalizzazione può essere ampio. Un vero mercato interno e dei servizi può portare vantaggio a tutti i cittadini e all’economia europea, dato che i servizi producono in quasi tutti i Paesi la maggior parte del PIL.
La presente relazione analizza gli ostacoli che un prestatore di servizi incontra quando rivolge la sua attività in un altro Stato membro. In quest’ottica si pone la proposta di direttiva, volta a eliminare tali ostacoli. Essa ha subito un percorso travagliato perché è stata contestata fortemente sia da alcuni governi sia da varie associazioni sindacali e organizzazioni sociali; in sede di Parlamento europeo è stata intensamente emendata. Ci si chiede dunque cosa effettivamente sia rimasto della proposta originaria e se il testo attualmente in esame sia adeguato per completare il mercato interno dei servizi.
Il mio studio prende le mosse dalla relazione presentata dalla Commissione Europea sullo stato del mercato interno dei servizi per arrivare, seguendo il percorso legislativo della proposta di direttiva, alla nuova proposta adottata dalla Commissione, in seguito agli emendamenti approvati in sede di Parlamento europeo. L’ipotesi di lavoro che la mia relazione intende indagare, alla luce della proposta di direttiva, è se il mercato interno dei servizi sarà effettivamente liberalizzato come la proposta originaria di direttiva si proponeva, e in caso contrario quali siano stati i motivi che hanno impedito una piena liberalizzazione.

Libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi

L’operatore economico indipendente assume rilievo per l’ordinamento comunitario quando la sua attività presenta carattere transfrontaliero. Nel Trattato CE la disciplina riguardante la libera circolazione dei lavoratori autonomi è suddivisa in due regimi che dipendono dal tipo di collegamento che il cittadino proveniente da uno Stato membro instaura con il territorio dell’altro Stato membro in cui esercita la propria attività o dirige i risultati della propria attività. L’operatore che avvia in un altro Stato membro un attività continuata e stabile rientra nella disciplina della libertà di stabilimento, mentre quello che compie atti d’esercizio dell’attività economica occasionali ed episodici senza una stabile situazione rientra in quella della libera prestazione dei servizi.
La libertà di stabilimento prevede il diritto dei cittadini di uno Stato membro di svolgere la loro attività indipendente in modo continuo o permanente all’interno del territorio di un altro Stato membro nel quale hanno dislocato la loro sede. Essa si distingue dalla libera circolazione dei lavoratori subordinati perché è rivolta ai lavoratori che svolgono la loro attività in regime d’indipendenza, con autonomia gestionale e assunzione di rischio economico. L’elemento caratterizzante la libertà di stabilimento è la presenza quasi stabile dell’operatore proveniente da uno Stato membro all’interno di un diverso Stato membro destinatario. L’operatore partecipa in maniera continuativa alla vita economica di uno Stato membro diverso dal proprio paese d’origine e favorisce così l’interpenetrazione economica e sociale nell’ambito della Comunità. Per vedere se sussiste il carattere permanente dell’attività bisogna tener conto del concreto atteggiarsi dell’attività. L’elemento rilevante è il concreto insediamento del soggetto nel mercato del Paese ospitante per compiere un numero indeterminato d’episodi della propria attività economica. Le norme sul diritto di stabilimento riguardano sia le persone fisiche sia le persone giuridiche. Per le prime il Trattato richiede che il soggetto sia cittadino dell’Unione Europea e tale requisito non è derogabile.
In caso contrario verrebbe meno la distinzione tra area comunitaria e area extracomunitaria nella fruizione di questa libertà fondamentale garantita dal Trattato per permettere una maggiore integrazione europea. Lo stabilimento secondario è, infatti, previsto soltanto per coloro che già fruiscono di uno stabilimento principale in un altro Stato membro. Le persone giuridiche possono anch’esse stabilirsi a titolo principale o a titolo secondario in un altro Stato membro. La persona giuridica esiste grazie all’ordinamento nazionale che ne prevede la costituzione, quindi il relativo stabilimento sul territorio di uno Stato diverso presuppone il mutuo riconoscimento della società. Non essendo riuscito il reciproco riconoscimento su base convenzionale il legislatore ha perseguito l’obiettivo di ravvicinare i diritti societari dei diversi Stati membri. Il più importante passo avanti si è fatto al Consiglio europeo di Nizza che ha posto le basi della Società Europea. Ogni attività economicamente rilevante è suscettibile di essere esercitata oltre frontiera, sono però escluse dal campo d’applicazione le attività che anche occasionalmente partecipano ai pubblici poteri perché sono ritenute particolarmente sensibili agli interessi generali del Paese.
Il legame che unisce il lavoratore all’ambiente dello Stato in cui svolge la sua attività è quasi assimilabile a quello del cittadino e in ogni caso più intenso di quello che unisce il prestatore di servizi con il Paese destinatario della prestazione. Nel caso dell’operatore stabilito trova giustificazione la regola del trattamento nazionale, che, però risulta insufficiente per la piena realizzazione della libertà di prestazione dei servizi.
Il principio del trattamento nazionale, a cui si ispira il diritto di stabilimento, afferma che l’operatore comunitario proveniente da un altro Stato membro deve avere accesso alle attività non salariate proprio come il cittadino di quello Stato. Il trattato afferma che sono vietate le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro.
C’erano tuttavia negli ordinamenti nazionali norme che anche se applicate indifferentemente agli stranieri e ai cittadini in realtà realizzavano una discriminazione ai danni degli stranieri. La Corte di giustizia le ha ritenute incompatibili con il diritto di stabilimento. Sono state ritenute incompatibili anche quelle misure che applicate indistintamente e prive d’effetti discriminatori rappresentavano un ostacolo all’accesso o all’esercizio dell’attività economica da parte dei non cittadini.
Misure nazionali discriminatorie sono ammesse, ma devono essere fondate su motivi d’ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica. Uno Stato può anche adottare misure non discriminatorie motivate da esigenze imperative connesse all’interesse generale. Queste ultime devono applicarsi in maniera non discriminatoria, devono trovare giustificazione in ragioni imperative d’interesse generale, devono essere oggettivamente idonee a garantire la realizzazione dell’obiettivo di protezione e non devono imporre restrizioni superiori rispetto a quanto strettamente necessario per conseguire l’obiettivo di protezione. Gli interessi statali meritevoli di tutela sembrano destinati a restringersi con l’avanzare dell’integrazione comunitaria. Quando ci sarà una tendenziale coincidenza dei valori protetti in ciascuno Stato le cause che giustificano oggi le misure restrittive si ridurranno al minimo. Se l’ordinamento del Paese di provenienza e quello del Paese di stabilimento condividono sullo stesso punto le stesse esigenze di tutela, lo stabilito eserciterà la sua attività alle stesse condizioni a cui l’avrebbe esercitata nel suo Paese. Si realizza in sostanza un mutuo riconoscimento delle rispettive legislazioni nazionali.
La libertà di prestazioni dei servizi prevede invece il diritto del cittadino comunitario di esercitare la propria attività in uno Stato membro diverso da quello in cui è stabilito in modo permanente in maniera temporanea ed occasionale, senza carattere di stabilità. I beneficiari della libera prestazione di servizi sono i cittadini di uno stato membro. La cittadinanza e lo stabilimento comunitari costituiscono condizioni cumulativamente richieste per poter fruire della libertà di prestazione dei servizi, perché si vuole evitare che gli Stati membri subiscano una penetrazione economica da parte di soggetti privi di un effettivo legame con il territorio comunitario. Sono considerate prestazioni di servizi quelle normalmente fornite dietro retribuzione, a carattere transfrontaliero, che non rientrano nella libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone. Il caso più semplice è quello in cui è il prestatore che si sposta temporaneamente nel paese del destinatario della prestazione. Ci sono comunque altre modalità. La prima si ha quando è il destinatario del servizio che si sposta nello Stato dove il prestatore è stabilito. La seconda invece quando nessuno dei due soggetti si sposta dal proprio paese di stabilimento, ma è piuttosto la prestazione fornita che resa in uno Stato trova il proprio destinatario in un altro Stato membro. Un’altra forma di prestazione di servizi si ha quando il prestatore si rivolge ad un destinatario situato nello stesso Stato membro al fine di rendergli una prestazione che troverà esecuzione in un diverso Stato membro.
Il requisito della temporaneità della prestazione e quindi del non definitivo insediamento del prestatore nello Stato ove si è recato per esercitare la sua attività è l’elemento che distingue la prestazione di servizi rispetto allo stabilimento. Il carattere temporaneo dell’attività deve essere valutato tenendo conto non solo della durata della prestazione ma anche della sua frequenza, periodicità o continuità.
Solo nel caso in cui il prestatore si colloca nel mercato del paese ospitante in cui è stabilito il destinatario il Trattato impone la regola del trattamento nazionale. Il prestatore di servizi non partecipa in modo stabile e continuativo alla vita economica della Stato membro ospitante. Per garantire la reale integrazione dell’operatore straniero nel territorio in cui sceglie di operare bisogna disciplinare in maniera differente l’operatore stabilito dal prestatore di servizi perché essi svolgono la loro attività professionale in due modi diversi. La Corte ha cercato di interpretare le norme sulla libera prestazione di servizi in modo più liberale, affermando che al prestatore temporaneo di servizi non bisogna applicare le regole incompatibili con il carattere temporaneo della prestazione. Dal punto di vista generale la libertà di prestazione di servizi implica il diritto dell’individuo cittadino di uno Stato membro e stabilito all’interno della Comunità di circolare e soggiornare liberamente nell’area comunitaria, accedendo ed esercitando un’attività economica. Gli Stati devono eliminare gli ostacoli che impediscono l’esercizio di quel diritto e devono adottare i provvedimenti idonei per facilitare l’esercizio di quella libertà.
Ciononostante la portata liberalizzatrice delle norme del Trattato non è assoluta perché non impone l’eliminazione di tutte le limitazioni e le condizioni legali cui sono subordinati all’interno dei singoli Stati membri l’accesso alle varie attività indipendenti e l’esercizio delle medesime. Le attività che partecipano all’esercizio del pubblico potere in modo diretto e specifico sono escluse dalla liberalizzazione.
Sono vietate le misure che alterano la parità di trattamento tra chi proviene dall’estero rispetto a chi si trova già stabilito nello Stato e le discriminazioni fondate sulla nazionalità. Si assiste anche ad una maggiore diversificazione delle forme attraverso cui l’operatore è ammesso ad esercitare lo stabilimento e la prestazione dei servizi. La nozione di prestazione di servizi è stata, per esempio, ritenuta compatibile con la creazione nello Stato dove è resa la prestazione di strutture o uffici.
Una possibile ipotesi è la creazione di una futura area di libera circolazione generalizzata nella quale le esigenze che oggi giustificano misure restrittive potrebbero trovare adeguata soddisfazione in misure di coordinamento e armonizzazione dei sistemi nazionali, con conseguente più ampio ricorso alla soluzione del mutuo riconoscimento. Le norme in materia di libera prestazione di servizi evidenziano, già dal punto di vista della formulazione letterale, un più ampio effetto di liberalizzazione. Il Trattato, all’art 54, afferma che fino a quando non saranno eliminate le restrizioni alla libera prestazione di servizi esse devono essere applicate a tutti i prestatori di servizi senza distinzione di nazionalità o di residenza. La differente estensione del principio di parità di trattamento in materia di servizi rispetto allo stabilimento si giustifica dalla diversità tra le due libertà.
Il prestatore di servizi ha con lo Stato dove esercita la propria attività occasionale un attaccamento sociale inferiore a quello di chi vi è stabilito. La rigorosa applicazione della regola del trattamento nazionale nei confronti del prestatore di servizi porterebbe delle restrizioni eccessive all’operatore in rapporto alle caratteristiche del suo insediamento.
Una restrizione come la residenza opera a danno dei prestatori di servizi che normalmente sono stabiliti in un altro Stato membro. La residenza può essere chiesta per l’esercizio di determinate professioni funzionali alla protezione d’interessi generali, ma le giustificazioni della misura devono soddisfare i principi di necessità e proporzionalità. Il primo non è rispettato tutte le volte in cui il controllo può trovare giustificazione nella vigilanza che sul prestatore viene fatta dall’ordinamento del paese di stabilimento. Il secondo è violato quando il contatto con le autorità locali può essere garantito attraverso mezzi meno penalizzanti rispetto alla residenza.
La Corte ha portato la tutela del prestatore di servizi oltre i limiti del trattamento nazionale anche per quanto riguarda imposizioni ulteriori rispetto alla residenza. Le restrizioni e i limiti che sarebbero applicabili rispettando il principio del trattamento nazionale appaiono giustificati per lo stabilito, visto il suo forte insediamento nello Stato membro di destinazione, ma il più delle volte sono ingiustificati e sproporzionati nei confronti del prestatore che s’insedia in modo precario nell’altro Stato membro e inoltre è già sottoposto, di regola, ad analoghe misure restrittive nel suo Paese di stabilimento.
L’idea che sta alla base della liberalizzazione della prestazione dei servizi è quella secondo cui le attività prestate nel territorio comunitario dovrebbero sottostare, in linea di principio, ad una sola disciplina: quella del paese d’origine. L’attività legittimamente prestata in uno Stato deve poter essere prestata, nel regime del servizio, anche negli altri Stati membri, salvo le ipotesi di giustificazione ammesse. E’ evidente che il prestatore, non dovendo sottostare alle restrizioni applicabili allo stabilito, potrà esercitare la propria attività a condizioni di maggior favore rispetto a quelle cui deve sottostare il secondo.
In realtà la prestazione fornita dallo stabilito e quella fornita da colui che opera in regime di libera prestazione dei servizi sono due realtà disomogenee e non si possono confrontare sul piano del regime giuridico ad esse applicabile. La diversità tra le due sta nella caratteristica dell’insediamento. L’operatore stabilito in un altro Stato membro sfugge al controllo dello Stato d’origine, mentre il prestatore di servizi vi rimane sottoposto, quindi è ingiusto applicargli ulteriori restrizioni nello Stato di destinazione visto che le subisce già nello Stato di provenienza.
Qualsiasi normativa che rende più difficile o semplicemente meno attraente la prestazione di servizi fra gli Stati membri rispetto alla prestazione puramente interna va contro il Trattato. La tendenza è di eliminare ogni restrizione, anche non discriminatoria, che si risolve in un ostacolo effettivo al prestatore stabilito in un altro Stato membro. Prendiamo in esame il caso in cui un prestatore di servizi, stabilito in uno Stato membro, indirizza quasi tutta la sua attività in un altro Stato membro. Confrontiamo tale soggetto con un concorrente che svolge la stessa attività del prestatore di servizi, a vantaggio di soggetti che risiedono nello stesso territorio, ma a differenza del prestatore è stabilito nel Paese di destinazione.
Nel caso in cui la normativa del Paese dove è stabilito il prestatore di servizi è più favorevole di quella del Paese di destinazione, a cui è sottoposto l’operatore concorrente, il prestatore di servizi si trova in una situazione più favorevole rispetto allo stabilito. La scelta dello Stato di stabilimento finisce così per essere determinata esclusivamente da situazioni di favor normativo e la libera circolazione rischia di divenire, da mezzo d’espressione di una libertà economica, strumento di distorsione del funzionamento del mercato.
Ciò potrebbe giustificare un maggior controllo da parte dello Stato di destinazione del servizio a tutela d’interessi generali del settore e l’adozione quindi di misure restrittive. La libera prestazione di servizi non può essere utilizzata in modo da aggirare le regole sullo stabilimento, le quali attraverso il ricorso al principio del trattamento nazionale consentono l’imposizione di restrizioni non ammissibili per il prestatore. La Corte ha riconosciuto, visto la natura particolare di certe prestazioni, il diritto degli Stati di adottare misure restrittive finalizzate ad evitare che la libertà di prestazione di servizi sia utilizzata dal prestatore la cui attività è interamente o principalmente rivolta verso il proprio territorio, al fine di sottrarsi alle regole a cui sarebbe sottoposto se risiedesse in tale Stato.
Sono ammesse misure restrittive fondate su motivi d’ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica. La Corte di giustizia ha, per esempio, ritenuto giustificate le norme nazionali che riservano ad una categoria specifica di professionisti il diritto di effettuare diagnosi e di prescrivere trattamenti sanitari che, in altri Stati membri, sono consentiti anche ad altri professionisti non muniti di analogo titolo di studio.
Altre misure restrittive non discriminatorie possono essere adottate dagli Stati per proteggere esigenze imperative connesse ad un interesse generale meritevole di tutela. Nel settore della libertà di circolazione dei servizi il principio del mutuo riconoscimento comporta l’affermazione della tendenziale idoneità del controllo dello Stato d’origine a soddisfare le esigenze dello Stato di destinazione della prestazione. La misura restrittiva è quindi ammissibile solo quando quello stesso interesse meritevole di tutela per lo Stato destinatario della prestazione non trova tutela nelle regole a cui il prestatore è sottoposto nello Stato in cui è stabilito.
La valutazione è delicata, poiché gli Stati possono tutelare i propri interessi generali secondo modalità diverse e il fatto che uno Stato imponga norme meno severe rispetto ad un altro non indica necessariamente che la disciplina del primo sia incompatibile con il diritto comunitario. La misura restrittiva dovrà essere idonea allo scopo di tutela al quale è destinata e inoltre bisogna valutare se lo stesso obiettivo non possa essere conseguito attraverso regole meno penalizzanti per il prestatore. Un’intensa opera d’armonizzazione delle condizioni di accesso alle varie attività dei vari ordinamenti era necessaria perché misure indistintamente applicabili, come requisiti, condizioni e titoli per l’accesso di determinate attività continuavano ad impedire o a rendere difficoltoso l’effettivo esercizio della libera prestazione di servizi. Quanto maggiore è il grado di armonizzazione e di mutuo riconoscimento tanto inferiori sono le possibilità per gli ordinamenti nazionali di contemplare misure restrittive che trovino giustificazione nella tutela di interessi generali.

La necessità di una piena realizzazione del mercato interno dei servizi.

La Commissione europea è stata invitata a proporre una strategia globale per il mercato interno dei servizi16 per eliminare gli ostacoli che si oppongono alla libera circolazione dei servizi e per far in modo che i servizi possano attraversare le frontiere nazionali con la stessa facilità con cui circolano all’interno di uno Stato membro.
La crescita dell’economia di basa sostanzialmente sui servizi. Essi rappresentano circa il 70% del PNL e dell’occupazione nella maggior parte degli Stati membri. Nelle economie moderne i servizi sono presenti in tutti i settori e giocano un ruolo importante per le imprese. Oggigiorno la competitività delle imprese dipende sempre più da come esse sanno gestire i servizi. La capacità di fornire servizi in modo efficiente è diventata fondamentale per l’impresa per poter competere e allo stesso tempo distinguersi dalle altre imprese. Per combattere la concorrenza e per riuscire a soddisfare una clientela sempre più esigente le imprese cercano di offrire prodotti sempre più differenziati. Oltre al prezzo e alla qualità del prodotto esse cercano di differenziarsi dalle altre imprese offrendo maggiori e migliori servizi ai loro clienti. Le informazioni circolano molto rapidamente e le nuove innovazioni diventano obsolete in breve tempo. Le imprese devono di conseguenza saper innovare rapidamente ed inserire in breve tempo sul mercato il prodotto innovativo se non vogliono essere superate dalle altre imprese. Esse dispongono di tempi più brevi per trarre vantaggio dai loro investimenti e quindi per trarre maggiori profitti devono poter accedere ad un mercato più ampio, possibilmente quello interno all’UE. Se non potranno farlo saranno meno incentivate ad investire e preferiranno rivolgersi esclusivamente al mercato nazionale.
E’ inoltre venuta a meno la necessità di vicinanza fisica tra fornitore e cliente e la struttura dei costi e dei ricavi per numerose attività di servizi ha subito dei cambiamenti. Il modo di offrire e di prestare i servizi si è trasformato e le potenzialità di domanda ed offerta transfrontaliere di servizi si sono notevolmente ampliate. Il settore dei servizi è caratterizzato da un notevole potenziale di crescita e di creazione di posti di lavoro, ma ciò non si è ancora potuto concretizzare a causa dei numerosi ostacoli che si oppongono allo sviluppo delle attività di servizi nel mercato interno. Eliminando gli ostacoli alla prestazione dei servizi si stimola la concorrenza tra i fornitori e si può aumentare la qualità dei servizi perché le imprese sono spinte ad innovare e ad essere efficienti.
Un mercato dei servizi più efficiente contribuirà ad eliminare le barriere che dividono gli europei e consentirà a tutti i cittadini di condividere quanto di meglio l’Unione può offrire. I fornitori di servizi cercheranno di offrire servizi di livello sempre più elevato e ciò andrà a vantaggio dei consumatori che disporranno di una più ampia scelta. Un mercato dei servizi più integrato migliora inoltre la competitività internazionale delle imprese europee. Se le imprese non vorranno o non potranno estendersi in altri mercati, oltre a quello nazionale, la concorrenza basata sulla qualità sarà bloccata e i cittadini europei non potranno beneficiare di servizi di qualità. Per lo sviluppo dell’economia europea è necessario sfruttare le possibilità di crescita offerte dai servizi.
Le imprese e i consumatori attualmente tendono a rivolgersi in primo luogo al mercato nazionale e solo successivamente valutano la possibilità d’acquisti o consumi transfrontalieri di servizi. Questo è dovuto in parte alle differenze linguistiche ma anche a differenze di natura normativa e amministrativa. Una volta che un’impresa si è stabilita in uno Stato membro per poter competere e offrire i propri servizi nel modo più efficiente deve utilizzare delle materie prime, promuovere i propri servizi, fissarne il prezzo e distribuirli. Se le normative del Paese di destinazione sono differenti rispetto a quelle del suo Paese di provenienza incontrerà delle difficoltà perché dovrà adeguare il suo modello aziendale e dovrà sostenere dei costi. Le norme divergenti tra i vari Stati dell’UE provocano un’eccessiva frammentazione del mercato interno dei servizi e impediscono ai fornitori di servizi di concorrere sui mercati degli altri Stati membri in modo altrettanto efficiente che sul mercato nazionale.
Se il prestatore di servizi potesse utilizzare lo stesso modello aziendale in tutta l’Unione europea otterrebbe un notevole risparmio perché non sarebbe costretto a adottare diversi modelli in base al Paese in cui rivolge la sua attività. A farne le spese sono i clienti che sostengono costi più elevati e ricevono servizi di qualità inferiore rispetto a quelli che potrebbero ricevere.
Il mercato interno europeo deve diventare il mercato naturale per tutti i fornitori di servizi ed è necessario correggere la tendenza a pensare unicamente al mercato nazionale. La crescita dei servizi transfrontalieri garantirà ai cittadini e alle imprese una maggiore scelta e una migliore offerta in termini di prezzi, scelta e qualità.
La strategia proposta dalla Commissione è composta da due fasi. La prima fase si è conclusa con la presentazione da parte della Commissione di un inventario riguardante tutte le possibili frontiere che sussistono nel mercato interno dei servizi. La seconda fase prevede invece l’adozione di misure di carattere legislativo e non per smantellare gli ostacoli alla libera circolazione dei servizi e evitare che ne insorgono di nuovi garantendo che sia mantenuto un elevato livello di protezione degli obiettivi di pubblico interesse.
L’Europa ha come obiettivo diventare l’economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica a livello mondiale, capace di una crescita economica sostenibile, con un maggior numero di posti di lavoro di qualità migliore e una maggiore coesione sociale. Per raggiungere tale obiettivo l’Unione deve migliorare la competitività e la qualità del settore dei servizi perché determinerà il futuro successo dell’ economia europea.

Gli ostacoli alla libera prestazione di servizi transfrontaliera.

La Commissione europea ha presentato una relazione che esamina lo stato del mercato interno dei servizi. La relazione copre un’ampia gamma d’attività di servizi e individua le difficoltà che caratterizzano ogni fase della prestazione di un servizio.
I servizi sono molto più influenzati delle merci dalle frontiere che sussistono nel mercato interno. La fornitura di servizi si basa sulle qualifiche del prestatore e richiede spesso un rapporto diretto tra il prestatore e il proprio cliente. Molti servizi richiedono la presenza temporanea o permanente del prestatore di servizi nello Stato membro in cui il servizio è fornito. Spesso il prestatore stesso, il suo personale, le sue attrezzature e il suo materiale devono essere trasferiti nel Paese di destinazione. Alcune fasi della prestazione possono essere assoggettate a norme diverse da quelle dello Stato membro d’origine del prestatore e di conseguenza l’operatore può incontrare numerose difficoltà. In alcuni Stati membri l’accesso a certe attività di servizio è soggetto a dei limiti quantitativi che circoscrivono il numero di prestatori che possono esercitare una certa attività o disciplinano la superficie massima e la distanza geografica. Per l’accesso a numerose attività il prestatore deve richiedere un’autorizzazione preventiva alle autorità dello Stato membro di destinazione. Essa nella maggior parte dei casi non tiene conto dei requisiti già soddisfatti dal prestatore nello Stato membro in cui è stabilito.
Il più delle volte le normative nazionali sono vaghe o ambigue per quanto riguarda la loro eventuale applicabilità nei confronti dei prestatori di servizi e questi ultimi devono chiedere assistenza legale per poterle interpretare e spesso il permesso di svolgere la loro prestazione alle autorità dello Stato destinatario del servizio. Un’altra difficoltà al commercio dei servizi deriva dalle diversità delle norme in materia di qualifiche professionali. Un prestatore di uno Stato membro in cui non si richiede alcun titolo professionale che intende svolgere la sua attività in un altro Stato membro dove invece per svolgere la stessa attività è richiesto un particolare titolo incontra delle difficoltà per riuscire ad ottenere un riconoscimento delle sue qualifiche professionali. A causa delle differenze tra le norme nazionali in materia di qualifiche ed esperienze professionali i prestatori di servizi hanno difficoltà a fornire i propri servizi sulla base del titolo in loro possesso. La prestazione di servizi tra gli Stati membri richiede spesso il trasferimento temporaneo del personale del prestatore in un altro Stato membro. Ai lavoratori trasferiti sono spesso applicate le norme di diritto del lavoro del Paese d’accoglienza senza tener conto degli obblighi e degli oneri già assolti dal datore di lavoro nel paese di stabilimento e ciò può comportare una duplicazione dei prelievi e costi e oneri amministrativi supplementari.
Le imprese che intendono assumere personale di un altro Stato membro incontrano anche loro delle difficoltà perché le norme in materia di retribuzione, fisco e protezione sociale sono differenti da Stato a Stato. Per quanto riguarda la promozione dei servizi, in certi Paesi c’è il divieto di comunicazione commerciale per certi servizi oppure il tipo di messaggio pubblicitario o il suo argomento subiscono delle limitazioni. Nel momento della vendita dei servizi sorgono delle difficoltà a causa delle diversità tra le norme che disciplinano i contratti, i prezzi, la fatturazione e i pagamenti.
Gli Stati membri tendono ad imporre ai servizi forniti dai prestatori di altri Stati membri quasi tutte le norme applicabili agli operatori stabiliti sul proprio territorio. Essi hanno una scarsa attenzione alle sentenze della Corte di giustizia e sono restii a cambiare la loro legislazione. Sia i fornitori di servizi che i consumatori non conoscono i loro diritti in materia di prestazione e ricevimento dei servizi e la giurisprudenza della Corte di giustizia che afferma che le libertà di prestazione dei servizi e di stabilimento si oppongono non solo alle misure discriminatorie ma anche a quelle misure non discriminatorie che intralciano l’esercizio delle attività tra gli Stati membri. Essi mettono raramente in dubbio la proporzionalità di una determinata misura e non sanno che hanno il diritto di ricevere dei servizi.
Qualora i consumatori fossero maggiormente informati sulla qualità, le condizioni e i prezzi dei servizi offerti negli altri Stati membri avrebbero maggior fiducia negli acquisti transfrontalieri. Molte difficoltà nascono dalla mancanza di fiducia di certi Stati nei confronti degli ordinamenti giuridici degli altri Stati membri. Numerosi Paesi non verificano se la protezione offerta dal Paese d’origine è sufficiente né la proporzionalità della restrizione che impongono ai prestatori. Trattano tali operatori allo stesso regime delle imprese di Paesi terzi con l’idea che essi eludono le norme nazionali e li sottopongono dunque a maggiori controlli. Ciò deriva da una scarsa cooperazione amministrativa o da una carenza d’armonizzazione delle norme nazionali che comporta un’eccessiva disparità tra i livelli di protezione dell’interesse generale garantiti dagli ordinamenti nazionali. Nel caso in cui i livelli di protezione tra i vari Stati membri sono sullo stesso livello la liberalizzazione dei servizi può produrre effetti positivi, ma in caso contrario un’eccessiva liberalizzazione può essere dannosa ed è giusto che gli Stati membri adottino misure restrittive a tutela d’interessi generali.

La proposta di direttiva relativa ai servizi nel mercato interno.

Il 25 Febbraio 2004 la Commissione europea ha presentato una direttiva relativa ai servizi nel mercato interno che mira ad eliminare gli ostacoli alla libertà di stabilimento dei prestatori di servizi e alla libera circolazione dei servizi tra gli Stati membri. La direttiva è chiamata comunemente “Bolkestein” in nome di Frits Bolkestein, il Commissario europeo per il mercato interno che ha curato e sostenuto la direttiva. Essa stabilisce un quadro giuridico generale applicabile, salvo eccezioni, a tutte le attività economiche di servizi. La procedura legislativa utilizzata è quella di codecisione, tramite la quale il Parlamento adotta atti legislativi in unione con il Consiglio.
Per eliminare gli ostacoli alla libertà di stabilimento la proposta prevede delle misure di semplificazione amministrativa. Ogni prestatore di servizi deve poter espletare tutte le formalità e le procedure necessarie per poter svolgere la sua attività di servizio presso un solo organismo. Questo è reso possibile grazie alla creazione di sportelli unici. Tali procedure e formalità devono poter essere compiute con facilità anche per via elettronica. Gli Stati membri possono richiedere per l’accesso ad un’attività di servizio un’autorizzazione solo a certe condizioni e i criteri con cui si valutano i rilasci delle autorizzazioni devono seguire determinati principi in modo che le autorità competenti non esercitino tale potere arbitrariamente o discrezionalmente. Le prescrizioni giuridiche che sono chiaramente incompatibili con la libertà di stabilimento a causa del loro carattere discriminatorio sono vietate e gli Stati membri devono eliminarle. Altre misure restrittive sono invece sottoposte a valutazione, sulla base delle condizioni indicate nella direttiva, da parte d’ogni Stato perché anche se producono effetti restrittivi per la libertà di stabilimento possono essere giustificate da motivi d’interesse generale. Il punto essenziale della proposta di direttiva, necessario per eliminare gli ostacoli alla libera circolazione dei servizi, è il principio del Paese d’origine.
Esso stabilisce che il prestatore di servizi deve essere sottoposto soltanto alla legge del Paese nel qual è stabilito e gli Stati membri non devono limitare i servizi forniti da un prestatore stabilito in un altro Stato membro. Lo Stato membro d’origine è l’unico responsabile del controllo dell’attività del prestatore e dei servizi che esso fornisce, anche se li somministra in un altro Stato membro.
Il principio è accompagnato da delle deroghe perché bisogna tener conto delle norme comunitarie esistenti che prevedono l’applicazione ad una determinata prestazione della legislazione del Paese di destinazione32 o seguono approcci specifici rispetto a quelli della presente direttiva. Da un altro punto di vista le deroghe sono necessarie perché per talune attività c’è un’eccessiva divergenza tra le norme dei vari Stati o c’è un livello insufficiente d’integrazione comunitaria.
I destinatari dei servizi hanno il diritto di utilizzare servizi d’altri Stati membri senza che questo sia impedito da misure restrittive del loro Paese ed è inoltre previsto un meccanismo d’assistenza al destinatario, per i soggetti che decidono appunto di richiedere un certo servizio in un altro Stato membro, per fare in modo che ricevano tutte le informazioni necessarie. La proposta di direttiva prende in considerazione anche le cure sanitarie. Per i servizi non ospedalieri i pazienti devono essere rimborsati dal loro Stato membro per le cure sanitarie ricevute altrove nell’Unione europea nel caso in cui tali cure sarebbero state sostenute dal loro sistema di sicurezza sociale se fossero state somministrate sul loro territorio. Nel caso in cui, invece, il paziente chieda cure ospedaliere in un altro Stato membro lo Stato del paziente può chiedere un’autorizzazione preventiva. Questa deve però essere concessa se le cure sono coperte dal sistema di previdenza sociale dello Stato membro del paziente e non possono essere fornite in tale Stato membro entro certi termini.
La proposta disciplina inoltre il distacco dei lavoratori e il distacco di cittadini di Paesi terzi. Quando un prestatore distacca un lavoratore sul territorio di un altro Stato membro per fornire un servizio lo Stato membro di destinazione del lavoratore procede alle verifiche e alle ispezioni necessarie per garantire il rispetto delle condizioni d’occupazione e di lavoro applicabili a norma della direttiva 96/71/CE. La direttiva indica tuttavia una serie d’obblighi che lo Stato membro di distacco non può imporre al prestatore o al lavoratore distaccato.
Nel caso in cui un prestatore distacca un lavoratore, cittadino di un Paese terzo, lo Stato membro di distacco non può imporre al prestatore o al lavoratore distaccato l’obbligo di disporre di un documento d’ingresso o d’uscita, o di un permesso di lavoro o altre condizioni equivalenti. Lo Stato membro d’origine però potrà distaccarlo solo se questi risiede sul suo territorio conformemente alla normativa nazionale ed ha un’occupazione regolare sul territorio. La proposta prevede anche delle misure per promuovere la qualità dei servizi, come la certificazione volontaria delle attività, la creazione di certificati di qualità o la cooperazione fra le camere di commercio e professionali. Essa prevede anche un’assistenza reciproca rafforzata tra le autorità nazionali dei vari Stati membri per garantire un controllo efficace delle attività di servizi in base ad una ripartizione chiara dei ruoli e ad obblighi di cooperazione. Gli Stati membri devono garantire che i controlli sul prestatore di servizi siano esercitati anche qualora il servizio sia fornito in un altro Stato membro. Le autorità competenti dello Stato di destinazione del prestatore possono fare verifiche, ispezioni e indagini su richiesta dello Stato d’origine, ma di propria iniziativa li possono fare solo a certe condizioni. La proposta promuove l’adozione di codici di condotta elaborati dalle parti interessate a livello comunitario. Si prevede inoltre l’armonizzazione delle legislazioni allo scopo di garantire una tutela equivalente dell’interesse generale su questioni essenziali come la tutela dei consumatori.

I pareri

La proposta di direttiva sui servizi ha creato molte polemiche da più parti. Sono stati contestati, soprattutto, il principio del Paese d’origine e il distacco dei lavoratori. Molte mobilitazioni sociali e sindacali si sono sviluppate in diversi Stati per chiedere una profonda modifica o il ritiro stesso della direttiva. Gli oppositori del principio del Paese d’origine temono una diminuzione delle tutele sociali, dei diritti dei lavoratori e del livello delle retribuzioni.
L’Inghilterra e gli altri Paesi dell’Est sostengono la direttiva e ritengono poco fondati i timori di dumping sociale perché affermano che il diritto del lavoro è quasi tutto escluso dall’ambito della direttiva e perché sostengono che tutti i Paesi dispongono di tutele sociali più che sufficienti. Inoltre affermano che l’aumento dell’occupazione e della produttività legati alla liberalizzazione dei servizi in Europa porteranno ai lavoratori vantaggi notevolmente superiori agli svantaggi. Il Consiglio durante la discussione del 29/11/05 ha sottolineato l’importanza della direttiva per il realizzo del mercato interno dei servizi, ma ha specificato che è necessario precisare le deroghe e le eccezioni alla direttiva. Per quanto riguarda il principio del Paese d’origine ha dichiarato che ci sono opinioni divergenti ed è necessario giungere al giusto equilibrio tra la libera circolazione dei servizi e il perseguimento di legittimi obiettivi d’ordine pubblico. I governi inizialmente si erano espressi positivamente con richieste leggere di deroga invece poi alcuni si sono schierati fortemente a favore o contro. Il 22 marzo 2005 i capi di Stato e di governo hanno raggiunto l’accordo di modificare la direttiva mantenendo l’obiettivo della liberalizzazione del mercato ma salvaguardando il modello sociale europeo.
La Francia, con il presidente Chirac, ha definito la direttiva inaccettabile e ha ufficialmente domandato una revisione profonda della stessa. Il Lussemburgo ha dichiarato d’essere favorevole alla liberalizzazione ma non al dumping sociale, e dunque non accetta il testo nella sua versione attuale.
La Germania e il Belgio si sono anche loro posizionate contro la proposta. La Svezia ha chiesto ufficialmente il ritiro della direttiva affermando che ci sono parti che si possono utilizzare, ma sono eccessive le controversie che si porta dietro. Il premier slovacco ha dichiarato invece che sta dalla parte della liberalizzazione e non del protezionismo. Con lui ci sono tutti i paesi dell’Europa dell’est, Gran Bretagna e Olanda. Gli altri Paesi sono in posizione mediana.
Il presidente della Commissione, Josè Barroso, si è dichiarato aperto al dialogo per trovare un consenso per la nascita di un mercato integrato dei servizi senza livellarne verso il basso gli standard sociali. Molti ritengono essenziali due modifiche al testo: l’esenzione dei servizi pubblici e l’applicazione limitata del principio del Paese d’origine. Visti i profondi divari oggi esistenti tra Est e Ovest europeo, c’è chi teme il dumping sociale e dunque il declino del modello europeo. Chi è favorevole alla direttiva sostiene invece che essa porterà un calo dei prezzi a tutti i consumatori e più crescita e occupazione. Il timore che la scarsa protezione sociale dei nuovi Stati membri erodesse le tutele dei vecchi Stati membri è stato rappresentato in Francia dallo “spauracchio dell’Idraulico polacco”. La paura, cioè, di un’invasione di manodopera a basso costo proveniente dai Paesi dell’Est europeo, mentre all’interno degli Stati c’è un’elevata disoccupazione interna. Il commissario europeo al mercato interno Bolkestein quando aveva presentato la sua famosa direttiva aveva suggerito come la liberalizzazione dei fornitori di servizi avrebbe supplito alla mancanza di manodopera in Paesi come la Francia dove secondo Bolkestein non si trova mai un idraulico disponibile. L’attenzione è poi ricaduta sulla Polonia, lo Stato più popoloso tra i dieci nuovi Stati membri con una storia di grand’emigrazione alle spalle e la disoccupazione più alta in Europa.
In Francia, dove il tasso di disoccupazione è alto, è sorta la paura che con l’arrivo di manodopera a basso costo i Francesi si sarebbero trovati senza lavoro a causa dell’effetto perverso creato dal dumping sociale. Un fatto concreto si è verificato in Svezia, dove non esiste una legge sul salario minimo, che viene invece concordato dalla libera concertazione tra sindacati e associazioni di datori di lavoro. Per questo motivo una ditta lettone, che aveva vinto un appalto di costruzione nella cittadina di Vaxholm si era ritenuta autorizzata, alla luce della direttiva 96/71/CE, ad applicare il salario lettone.
Alcuni politici contrari alla Costituzione europea hanno usato il dibattito sulla Bolkestein e in particolare lo spauracchio dell’idraulico polacco a sostegno della loro campagna per il “no” alla Costituzione. Il segretario generale della confederazione europea dei sindacati ha sottolineato che non c’è alcun legame tra la Bolkestein e la Costituzione europea, che rappresenta probabilmente il trattato più favorevole all’Europa sociale che l’Europa abbia mai avuto. Antonio Panzeri, della delegazione italiana del partito socialista europeo, ha affermato in una sua relazione sulla Bolkestein che la carta costituzionale può essere un formidabile antidoto contro fenomeni di dumping sociale e fiscale e può determinare nuove prospettive per i cittadini europei. Nonostante ciò il popolo francese il 29 maggio 2005 ha votato “no” alla Costituzione e dopo 3 giorni anche l’Olanda ha votato in modo contrario al progetto costituzionale.
Nella Costituzione non c’era nulla che favorisse “l’idraulico polacco” più di quanto facessero i trattati precedenti. Il problema è che la libera circolazione delle merci e della manodopera è stata sempre vista come una minaccia, soprattutto nei Paesi dove l’economia andava male. Dietro le accuse rivolte alla direttiva di diminuire le protezioni sociali troviamo anche operatori economici che s’illudono di poter approfittare ancora a lungo delle chiusure nazionali. Bisogna tener conto che la direttiva può rilanciare la competitività dell’economia europea e consentire un effettiva integrazione del mercato.

Il Comitato delle Regioni e il Comitato economico e sociale

Il Comitato delle Regioni ha accolto con favore la proposta della Commissione, considerando appropriato il richiamo al principio del Paese d’origine. Questo ultimo però, ha sottolineato, è adeguato soltanto quando le norme in materia di salute e di diritti dei consumatori e altri standard di sicurezza sono generalmente confrontabili tra gli Stati membri. Tale principio non deve essere utilizzato per aggirare gli elevati standard nazionali relativi alle qualifiche professionali o alla qualità dei servizi prestati.
Esso ritiene che sia necessario escludere dal campo di applicazione i settori già disciplinati da norme specifiche. Per quanto riguarda il distacco dei lavoratori la proposta di direttiva contiene norme in concorso con la direttiva sul distacco dei lavoratori. L’art 17 della proposta prevede sì una deroga al principio del Paese d’origine in materia di distacco dei lavoratori, ma il divieto di imporre qualsiasi obbligo al lavoratore distaccato riduce tale deroga. Il Comitato si chiede come il Paese d’origine possa essere informato delle eventuali infrazioni commesse dal prestatore nel Paese di destinazione, visto che questo ultimo non può esercitare alcun controllo né imporre sanzioni. Il risultato è che si pregiudicano i controlli e la qualità dei servizi. Il Comitato considera quindi opportuno introdurre norme sugli esami e sui controlli conformi alla direttiva sul distacco.
Per quanto riguarda i servizi d’interesse economico generale ritiene che il loro inserimento nel campo di applicazione della direttiva sui servizi limiterebbe notevolmente l’autonomia di intervento delle autorità nazionali, regionali e locali competenti. Per questo chiede espressamente l’esclusione dei servizi di interesse economico generale e di rivolgere particolare attenzione ai settori della sanità e della sicurezza sociale.
Infine evidenzia che gli enti e le autorità regionali e locali assumeranno una notevole importanza nell’attuazione pratica della direttiva. L’attuazione della direttiva al livello regionale e locale richiederà risorse aggiuntive, in particolare per quanto riguarda la cooperazione transfrontaliera, lo scambio di informazioni per via informatica, la determinazione e il coordinamento dello sportello unico.
Il Comitato chiede in particolare di evitare di gravare gli organi regionali e comunali di eccessive incombenze. Il Comitato economico e sociale ha anch’esso accolto con favore la proposta di direttiva ma ritiene che siano necessari numerosi chiarimenti e modifiche, per far sì che la direttiva possa effettivamente promuovere il mercato interno e dei servizi pur mantenendo un elevato livello di protezione sociale. Il Comitato chiede di definire in modo più chiaro e delimitare con maggiore precisione il campo d’applicazione della proposta di direttiva e le relative deroghe. Esso ritiene che i servizi d’interesse generale devono essere esclusi dal campo d’applicazione della direttiva. Per il Comitato è prematuro applicare il principio del Paese d’origine in maniera generalizzata al settore dei servizi transfrontalieri perché al momento in Europa esiste ancora il rischio di concorrenza fra sistemi e di livellamento verso il basso delle norme di tutela dei consumatori, dei lavoratori e dell’ambiente dato che vi sono sistemi giuridici, sanitari e sociali diversi.
Per poter applicare in modo generale il principio del Paese d’origine vanno prima create le condizioni necessarie tramite un’armonizzazione con elevati standard di tutela dei lavoratori, dei consumatori, dell’ambiente e dei singoli settori al fine di realizzare un mercato interno di qualità. Il principio del Paese d’origine va bene quando i servizi possono essere standardizzati come le merci o l’armonizzazione normativa è così elevata da escludere pratiche di dumping sociale, distorsione della concorrenza e diffidenza da parte dei consumatori. In settori particolarmente sensibili un approccio settoriale mediante l’armonizzazione può dare risultati migliori rispetto all’applicazione prematura di un criterio orizzontale come il principio del Paese d’origine.
Ogni singolo settore deve essere valutato insieme alle organizzazioni di tutela dei consumatori e le parti sociali per vedere se è appropriato applicare il principio del Paese d’origine o è necessaria una preventiva armonizzazione. Il fatto inoltre che i controlli sul prestatore di servizi e sui servizi che fornisce ricadano sullo Stato membro d’origine comporta una grave responsabilità e un forte carico di lavoro per quest’ultimo. Attualmente, poi, la cooperazione fra Paese d’origine e Paese ospitante non offre garanzie d’efficacia. Il principio del Paese d’origine può funzionare solo se le autorità nazionali sono ben organizzate a livello regionale e locale. I ritardi dovuti agli ostacoli linguistici e i tempi lunghi richiesti da certe modalità di comunicazione danneggiano i consumatori che dovrebbero invece poter fare valere i propri diritti in caso di cattiva fornitura di servizi in maniera semplice ed efficace.
Per quanto concerne il distacco dei lavoratori il Comitato sostiene che il trattamento dei lavoratori provenienti da altri Stati membri deve essere uguale a quello dei lavoratori del Paese in cui è resa la prestazione. La direttiva sui servizi non deve incidere sui diritti sindacali, sul diritto d’organizzazione e contrattazione collettiva. Il divieto di procedure di controllo, indicato agli articoli 24 e 25 della proposta svuota la deroga dell’art 17 che dice che il principio del Paese d’origine non si applica ai lavoratori distaccati.
Il Comitato si chiede come lo Stato d’origine possa conoscere le violazioni commesse nello Stato di destinazione, il quale non può eseguire controlli né imporre sanzioni. In ogni modo, anche se lo Stato d’origine conoscesse le violazioni ci si chiede come potrebbe intervenire in uno Stato estero nel quale non può esercitare alcuna sovranità. Il Comitato ritiene pertanto che la direttiva debba essere più specifica e precisa sulle modalità di collaborazione tra il Paese d’origine e quello di distacco. Esso insiste sul fatto che non bisogna compromettere le conquiste sociali ottenute e che le parti sociali e la società civile organizzata devono essere consultate ogni qualvolta ciò appare necessario.
Il Comitato ritiene che le restrizioni alla discrezionalità degli Stati membri in materia d’introduzione o di mantenimento dei propri sistemi d’autorizzazione nazionale sono molto severe e ciò può pregiudicare la possibilità degli Stati membri di imporre l’applicazione delle proprie norme nazionali.
La libertà d’intervento di cui dispone lo Stato è essenziale per influire sugli standard di qualità e sicurezza in campo sociale e sanitario. In ultimo avverte che se i prestatori di servizi e i consumatori non saranno pienamente convinti dei vantaggi del mercato unico, il potenziale di crescita del settore dei servizi non potrà essere sfruttato appieno.

La Confederazione europea dei sindacati.

La Confederazione europea dei sindacati (CES) è convinta che lo sviluppo del mercato interno deve essere accompagnato da un adeguato rafforzamento della protezione sociale, dei diritti dei lavoratori e delle condizioni sociali, al fine di mantenere la coesione sociale dell’Unione Europea. Essa ritiene che se la direttiva sarà adottata nella sua forma originaria incoraggerà la concorrenza sleale e rimuoverà i diritti e le condizioni attuali di lavoro dei lavoratori invece di creare delle regole di gioco eque tra i fornitori di servizi e alzare il livello delle norme negli Stati membri dell’UE. La direttiva deve perseguire sia un obiettivo economico sia un obiettivo sociale.
Lo sviluppo sociale e quello economico devono essere entrambi perseguiti dalla direttiva e l’obiettivo deve essere quello di armonizzare verso l’alto le condizioni di vita e di lavoro rispettando i sistemi nazionali di relazione del lavoro. Se la dimensione sociale è sotto pressione e il progresso sociale in pericolo si rischia che i cittadini europei non s’interessino più all’Europa. La CES accoglie con favore le misure che mirano a migliorare il funzionamento del mercato interno o la libera circolazione dei servizi nell’interesse dei lavoratori, delle aziende e dei consumatori. La CES non è contraria alla libera circolazione dei servizi, ma al modo con cui la direttiva vuole attuarla. Essa è preoccupata dal principio del Paese d’origine perché comporta un rischio reale di concorrenza abusiva nei settori non armonizzati a livello europeo. Incoraggia i fornitori a spostare le loro sedi negli Stati membri in cui gli obblighi in materia fiscale, ma anche sociale e ambientale sono meno impegnativi.
I fornitori che avranno la loro sede nei Paesi con legislazione più favorevole si potranno spostare in tutta l’Unione Europea e saranno sottomessi solo alle regole del loro Paese d’origine. Lo Stato membro che li accoglie non potrà più applicare le sue norme, concepite per proteggere la qualità dei servizi, la salute e la sicurezza dei lavoratori. Si creerà una concorrenza sleale tra i differenti Paesi perché i fornitori di servizi meno cari saranno inevitabilmente quelli che sono legati a norme e regole meno severe. Ci sarà una pressione sulle autorità dei Paesi dagli standard più elevati perché li abbassino con conseguenze negative per la qualità, l’ambiente e la coesione sociale. La conseguenza imminente è dunque una corsa al ribasso delle tutele sociali. Le imprese dovranno confrontarsi sul loro territorio con fornitori di servizi che applicano regole meno severe per quel che riguarda i diritti e la protezione dei lavoratori. Per conservare la loro posizione sul mercato saranno condotte a diminuire i loro costi e ad applicare norme meno rigorose. La CES chiede inoltre l’esclusione dei servizi d’interesse generale (SIG). Essi dipendono dalle regolamentazioni e dal finanziamento pubblico per poter garantire l’uguaglianza d’accesso e la coesione sociale.
Sono differenti dai servizi commerciali per i quali solo il mercato determina chi li ottiene e a quale prezzo. I SIG sono essenziali per garantire il benessere di tutti i membri della società. Nonostante quanto aveva chiesto il CES la Commissione non ha emanato una direttiva quadro sui servizi d’interesse generale ma la proposta di direttiva li comprende. Senza una definizione chiara dei SIG il progetto di direttiva è prematuro e rischia di ostacolarne il funzionamento nei Paesi in cui essi sono più sviluppati.
La gestione dei servizi pubblici e la fissazione di norme qualitative appropriate sono tra i principali ruoli di un governo. La direttiva non può toccare queste norme qualitative. Il mantenimento delle regole nazionali di stabilimento che esistono attualmente è vitale per garantire la permanenza di servizi pubblici d’alta qualità. La CES ritiene che la direttiva abbia delle ripercussioni nel campo della legislazione sul distacco dei lavoratori. Gli Stati devono poter prendere misure minime per garantire il buon funzionamento del loro mercato del lavoro. Essa propone di escludere completamente i settori del lavoro interinale e del distacco dei lavoratori. Chiede inoltre alla Commissione di migliorare la direttiva sul distacco dei lavoratori 96/71/CE, di adottare un progetto di direttiva sul lavoro interinale e la ratifica della convenzione 181 dell’OIL sulle agenzie del lavoro private. Così si svilupperà un quadro generale di tutela su cui poi si potrà discutere delle future tappe verso la liberalizzazione dei servizi.
Per quanto riguarda il principio del Paese d’origine, nutre dubbi sulla possibilità che il Paese d’origine riesca a controllare e sorvegliare in modo efficace i suoi prestatori di servizi transfrontalieri. La direttiva sul distacco prevede che lo Stato ospite proceda alle verifiche e ispezioni per far applicare le condizioni di lavoro ed adotti eventuali misure contro il prestatore che non le osserva. La proposta di direttiva vieta invece di sottoporre il prestatore o il lavoratore a qualunque autorizzazione. Lo stato di destinazione è privato d’ogni strumento che impedisca o vigili su potenziali abusi. Nel caso in cui il prestatore utilizzi lavoratori di Paesi terzi è sempre il Paese d’origine che svolge i controlli, il Paese ospite non può più imporre alcun controllo preventivo.
Gli Stati membri svolgono un ruolo importante nel garantire attraverso la loro legislazione la qualità dei servizi in termini d’accesso, sicurezza dei contratti, informazione sui prezzi e caratteristiche del servizio offerto. E’ necessario, quindi, non limitare il ruolo degli Stati agli aspetti d’informazione. Il CES evidenzia che la direttiva avrà importanti conseguenze socio-economiche per i datori di lavoro e i lavoratori in diversi settori ed è spiacevole che i loro rappresentanti non siano stati consultati. Essa ritiene necessario preparare una valutazione più approfondita dell’impatto della direttiva e coinvolgere i sindacati nel processo di liberalizzazione del mercato dei servizi.
La Confederazione europea dei sindacati in definitiva non sostiene la direttiva perché rischia di mettere in discussione i contratti collettivi già esistenti oltre che le disposizioni dei codici di lavoro nazionali e porta una maggiore deregolamentazione e insicurezza sociale in nome di un vantaggio ipotetico in termini d’occupazione. Prima di continuare il lavoro su questo progetto, chiede dunque un rafforzamento delle garanzie sociali dei lavoratori e della qualità dei servizi d’interesse generale per i cittadini europei. Essa ritiene inoltre che sia contraria agli art 50 e 2 del Trattato. Il principio del Paese d’origine comporta un livellamento verso il basso delle condizioni di lavoro, quindi non può essere applicato se non viene prima realizzata un’armonizzazione verso l’alto. Tutti i servizi transfrontalieri devono essere regolamentati con le leggi del Paese dove sono forniti. Il Paese d’accoglienza deve poter imporre misure di controllo su tutti i servizi.
Ci deve essere una concorrenza leale e delle regole di gioco eque per le imprese e condizioni di lavoro eque e un trattamento uguale per i lavoratori. Essa chiede una definizione più chiara della direttiva che non interferisca con il diritto del lavoro, le convenzioni collettive e le relazioni industriali degli Stati membri. I Sindacati dei nuovi Stati membri dell’UE in Europa centrale e orientale sono ugualmente contrari a questo progetto nella sua proposizione iniziale perché la direttiva non migliorerà né i salari e le condizioni di lavoro in quei Paesi e né permetterà di raggiungere i livelli medi dell’UE.

I partiti europei e l’Ocde.

Il Partito Popolare Europeo sostiene che la direttiva sui servizi è importante per l’unificazione del mercato interno e che molti dei problemi di competitività dell’Europa dipendono dalla frammentazione del mercato interno, infatti l’Europa è più competitiva nei settori in cui agisce come un mercato unico. La direttiva copre forse troppi settori, ma il suo principale problema è che è stata eccessivamente politicizzata.
Il Partito Liberale ritiene che la direttiva Bolkestein è importantissima per l’Unione europea e per la sua competitività ed occorre mandarla avanti col sostegno dei cittadini. M